第410章 增量（1/2）
贞观十八年，八月十六。
辰时三刻，贞观学堂。
薄雾还未散尽，明伦堂前的空地上已经聚集了数十名学子。
他们三三两两站在一起，低声交谈。
每个人手中都攥着一份文书那是昨日傍晚由学堂监丞亲自送到各人手中的「讨论纲要」。
纲要只有一页纸，字迹清晰，内容简明。
纲要要求就县一级预算制度推行事宜展开讨论。
讨论时间：三日内自由辩论。
讨论结束后，各人可将观点整理成文，呈学堂备案。
落款是学堂监丞的印章，但所有人都知道，这道令谕来自何处。
「来了来了！监丞来了！」
不知谁喊了一声，众人纷纷转头。
学堂监丞陈文锦从明伦堂内走出，身后跟着两名助教。
他年近五十，面容清瘦，常年在学堂任职，以严谨著称。
他站定，目光扫过众人，缓缓开口。
「诸位都收到讨论纲要了吧？」
「收到了！」众人齐声应道。
陈文锦点头。
「好。此次讨论，不是寻常课业，是奉东宫之命，为朝廷预算制度在县一级推行提供参考。」
「诸位畅所欲言，不必顾忌。」
「三日内，明伦堂全天开放，供诸生辩论。助教会全程记录，整理成文，呈东宫及民部参阅。」
他顿了顿，声音提高了一些。
「有一点需提醒诸生，就事论事，要有理有据。若有人借题发挥，攻讦他人，学堂将按规处置。」
「学生明白！」
陈文锦点点头，转身离去。
助教们分散到明伦堂各处，铺开纸笔，准备记录。
学子们对视一眼，不约而同地涌入明伦堂。
真正的讨论，从这一刻开始。
明伦堂内，四百名学子陆续落座。
但没有人坐在自己的固定位置上。
他们三三两两聚在一起，迅速形成了几个不同的圈子。
最显眼的是东北角那一群。
约莫七八十人，以刘简、陈实为中心，围坐成半圆形。
刘简神色严肃，陈实则眉头紧锁，手中拿着一份文书，正在低声说着什么。
这是原抑商派的内核人马。
但今日讨论的不是商税，而是县衙预算，所以他们自称「务实派」—主张县衙应量入为出，专注本职。
西南角也聚了五六十人。
郑虔坐在正中，旁边是几位同样出身世家、但思想开明的学子。
他们自称「通变派」一主张县衙应有所作为，朝廷应给予支持。
中间区域人最多，约莫两百人，分成十几个小圈子，彼此交谈。
这些人尚未形成统一观点，想先听听双方争论再做判断。
还有一小群人，约莫二十来个，分散在边缘位置。
他们大多是寒门出身，对县衙困境有切身体会，但尚未想清楚该站在哪一边。
助教们分散各处，手持纸笔，开始记录。
刘简站起身。
他没有走向中间，而是站在原地，面向整个明伦堂。
「诸位！」
他的声音不大，但清晰有力。明伦堂内的嗡嗡声渐渐安静下来。
「昨日收到讨论纲要，我一夜未眠。今晨卯时，我与陈实等几位同窗商议，初步形成没有人反对。
刘简开口。
「诸位都知道，预算制度是朝廷今年推行的大政。从民部到各部，从京畿到州县，都要按新制编报预算。这是好事。但县一级推行预算，真的可行吗？」
他顿了顿，目光扫过众人。
「我以为，不可行。」
话音刚落，西南角就传来一阵骚动。
郑虔站起身。
「刘兄此言差矣！朝廷大政，岂有不可行之理？预算制度在朝廷层面推行顺利，在县一级为何不可行？」
刘简没有看他，继续说道。
「郑兄莫急，听我说完。」
「预算制度的内核是什么？」
了一些看法。容我先说几句，抛砖引玉。」
「是事先规划，量入为出。朝廷可以做到，因为朝廷对自己的岁入岁出有掌控力。」
「民部可以测算来年税赋总额，各部可以提前规划工程。但县衙呢？」
「县衙的岁入，九成以上要上解朝廷。」
「自己能留下的，是定数。而县衙要承担的事务，是变量。」
「坊墙会塌，水渠会堵，灾荒会来，这些事能提前一年规划吗？」
郑虔冷笑。
「不能提前规划，就不规划了？坊墙会塌，所以干脆不修？水渠会堵，所以干脆不疏？灾荒会来，所以干脆不备？刘兄，你这逻辑，恕我不能苟同。」
刘简摇头。
「郑兄误解了我的意思。我不是说县衙不该做事，而是说，用预算制度来约束县衙做事，不合实际。」
他顿了顿，声音更加沉稳。
「诸位想一想，预算制度在朝廷层面，是用来做什么的？是用来协调各部、平衡收支的。工部要修工程，兵部要养军队，民部要收税赋，这些事，朝廷可以统筹安排。因为朝廷是总揽全局」的位置。」
「但县衙呢？县衙的位置是什么？是运行」。
，「朝廷定了大政，县衙去运行。朝廷定了工程，县衙去落实。朝廷拨了款项，县衙去使用。县衙没有决策权」，只有运行权」。」
他环顾四周。
「既然如此，县衙为什么要做预算」？朝廷已经做了预算，已经把天下之事安排妥当了。」
「县衙要做的，就是把朝廷安排的事做好。再让县衙自己做一份预算，不是多余吗？
「」
明伦堂内安静了一瞬。
郑虔愣住了。
他没有想到，刘简的论点，竟然是从「朝廷与县衙的权责分工」入手的。
不是简单地说「县衙钱不够」，而是说「县衙不需要做预算」。
这个论点，比他预想的要扎实。
郑虔沉默片刻，才开口反驳。
「刘兄，你这话有问题。朝廷做预算，是统筹全局。但统筹全局，不代表能管到每一处细节。」
「朝廷知道来年要修多少工程，但知道长安县永兴坊的坊墙今年塌了吗？知道蓝田县某条水渠需要疏浚吗？知道万年县某乡的官学漏雨吗？」
「不知道。朝廷离得太远，管不了那么细。」
「所以，县衙必须有自己的规划。把本县需要做的事，一件件列出来，估算费用，然后上报朝廷，申请拨款。」
「这不是「多余」，这是补充」。」
刘简点头。
「郑兄说得有理。县衙确实需要把本县的事列出来，上报朝廷。但这和预算」是一回事吗？」
郑虔一怔。
刘简继续道。
「县衙把需要做的事列出来，估算费用，上报朝廷，这叫申报」。朝廷审核后，觉得哪些事该做，哪些事不急，然后拨款，这叫审批」。
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「申报，审批，这是上下级之间的正常沟通。不需要预算制度」来约束。」
「预算制度是什么？是事先规划、量入为出、不得超支」。这对县衙来说，太严了」」
他顿了顿，声音提高了一些。
「诸位想一想，县衙有多少事是突发」的？」
「坊墙塌了，能等明年预算通过再修吗？不能。那就必须用今年的钱。」
「可今年的钱已经花完了，怎么办？按预算制度，不得动用。可不动用，坊墙不修，砸死人谁负责？」
「所以，要么违规，要么不做事。这就是预算制度给县衙带来的困境。」
西南角，郑虔身边的一位学子站起身。
他姓王，名澈，出身太原王氏旁支，思路敏捷。
「刘兄，你这话有漏洞。」
刘简看向他。
「请讲。」
王澈道。
「预算制度不是死的。细则第四十一条规定：突发事项可申请追加预算，经州府审核、民部备案后，可从预备费中列支。这不是留了活口吗？」
刘简摇头。
「王兄，你读过细则，我也读过。但你有没有想过，这个活口」在实际中能不能用？」
「坊墙塌了，县衙要申请追加预算。先报到州府，州府审核，再报民部备案。这一来一回，少则半月，多则一月。坊墙能等一个月吗？」
「就算能等，申请追加预算需要提供详细说明」
—为什么塌？影响多大？修要多少钱？这些材料，县衙要花多少时间准备？」
王澈沉默。
刘简继续道。
「细则的活口」，是给那些真正的大事准备的。比如大灾、大疫、大的工程变更。
不是给坊墙、水渠这些日常小事准备的。」
「可县衙最多的事，就是这些日常小事。每一件都不大，但加起来很多。每一件都不致命，但不做就会累积成灾。」
他顿了顿。
「所以我说，预算制度不适合县衙。」
「县衙需要的，不是预算」，而是申报」。把需要做的事列出来，朝廷审核后拨款。」
「钱花完了，有突发事，就再申报，再拨款。这才是符合实际的制度。
西南角沉默了。
郑虔、王澈等人面面相觑。
刘简说得有道理。
但让他们就此认输，不可能。
王澈深吸一口气，再次开口。
「刘兄，我承认你说的有道理。但你的「申报制」，和预算制」有什么区别？」
刘简道。
「区别在于约束力。预算制是事先规划、不得超支」。申报制是一事一议、随时申报」。」
「预算制把县衙的手脚捆住了。申报制把县衙的手脚松开了。」
王澈追问。
「那谁来监督县衙？如果县衙可以随时申报，随时要钱，朝廷怎么控制支出？」
刘简沉默了一瞬。
这是一个好问题。
他想了想，才回答。
「监督，可以从两方面入手。一是事中监督，县衙申报的事，朝廷审核时严格把关。」
「不合理的，砍掉。不急的，缓批。」
「二是事后监督，县衙的钱花完后，要报帐。帐目不清的，追究责任。」
「这其实就是预算制度的逻辑。」王澈道。
「只是把事先规划」换成了一事一议」。」
「是。」刘简承认。
「但一事一议」更灵活，更适合县衙的实际。」
王澈没有再反驳。
他坐下了。
明伦堂内，嗡嗡声渐起。
刘简的论点，让许多人开始重新思考。
但也有人不服。
中间区域，站起来一个人。
他姓崔，名瑗，出自博陵崔氏旁支。
之前商税之争时，他是「调和派」的代表之一。
此刻站起来，神色平静。
「刘兄，王兄，容我说几句。」
刘简点头。
崔瑗道。
「方才刘兄所言，确有道理。预算制度在县一级推行，确实会遇到很多困难。但我想问刘兄一个问题。
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「请讲。」
「刘兄说，预算制度不适合县衙，因为县衙事务繁杂、突发性强。但我想问，如果不用预算制度，用什么来约束县衙的支出？」
刘简一怔。
崔瑗继续道。
「刘兄说申报制」，一事一议，随时申报。但这样一来，县衙的支出就没有总额限制了。」
「朝廷今天批一百贯，明天批两百贯，后天批三百贯。加起来，可能比预算制的总额还多。」
「谁来控制这个总额？谁来保证朝廷的财政可持续？」
刘简沉默。
崔瑗道。
「刘兄，我理解你对县衙困境的同情。但我们要考虑的，不只是县衙的便利，还有朝廷的财政情况。」
「预算制度的初衷，就是约束支出，防止浪费。」
「朝廷需要约束，县衙也需要约束。如果对县衙网开一面，那各部、各州府，是不是也都可以要求一事一议」？」
「到时候，预算制度就形同虚设了。」
刘简开口。
「崔兄，你说的我明白。但县衙的情况，和朝廷各部不一样。」
「怎么不一样？」崔瑗问。
「各部的事务，是相对固定的。兵部每年养多少兵，工部每年修多少工程，都有定数。但县衙的事务，是跟着百姓走的。百姓越多，事务越多。百姓有突发需求，县衙就要有突发应对。」
「这确实不一样。」崔瑗承认。
「但不一样，不代表不能约束。预算制度可以调整，可以给县衙留更多的空间。」
「但不能取消。因为一旦取消，县衙的支出就失控了。」
刘简摇头。
「崔兄，你还是在用控制支出」的思维看问题。但我想问，县衙的支出，真的需要控制吗？」
崔瑗一愣。
刘简继续道。
「县衙的钱从哪里来？从朝廷拨付。朝廷拨付的钱从哪里来？从税赋。税赋从哪里来？从百姓。」
「县衙的钱，归根结底，是用在百姓身上的。修坊墙，百姓受益。挖水渠，百姓受益。办官学，百姓受益。」
「既然如此，为什么要控制」？应该保障」才对。」
崔瑗反驳。
「刘兄，你这话太理想了。如果县衙的钱不用控制，那县衙可以随便花吗？」
「今天修个亭子，明天盖个园子，后天给官员发赏钱，都说是用在百姓身上」，你怎么分辨？」
刘简沉默。
他知道崔瑗说得有道理。
县衙的支出，确实需要约束。
没有人能保证，每一个县令都清廉自守。
崔瑗见他不说话，语气放缓了一些。
「刘兄，我不是反对你的初衷。我也希望县衙有钱办事，希望百姓受益。但我们不能只看到需要」，还要看到可能」。」
「可能有人贪腐，可能有人浪费，可能有人借机敛财。制度的存在，就是为了防止这些「可能」变成现实。」
他顿了顿。
「所以，预算制度在县级推行，不是「多余」，而是「必要」。」
刘简擡起头。
「必要，但可行吗？崔兄，你方才也承认，县衙事务繁杂、突发性强。预算制度怎么适应这个现实？」
「细则第四十一条的「追加预算」，在实践中根本来不及。你说怎么办？」
崔瑗沉默。
他没有答案。
明伦堂内安静下来。
双方都陷入了沉思。
这时，西南角又站起一人。
是郑虔。
他神色平静，声音沉稳。
「刘兄，崔兄，听我说几句。」
刘简和崔瑗都看向他。
郑虔道。
「刘兄的担忧，我理解。县衙钱不够，事太多，预算制度太严，这是现实。崔兄的坚持，我也理解。财政需要纪律，支出需要约束，这也是现实。」
「但我想问，有没有一种可能，既能满足县衙的需要，又能维持财政稳定？」
刘简皱眉。
「什么可能？」
郑虔道。
「朝廷专门拨款，支持县衙预算。」
明伦堂内安静了一瞬。
随即，嗡嗡声四起。
郑虔继续道。
「诸位想一想，县衙为什么缺钱？因为租庸调上解比例太高，县衙留的钱太少。这是制度定的，不是县衙能改变的。」
「但制度是人定的。既然发现有问题，为什么不能改？」
「我的想法是，朝廷可以在预算中，专门设立一项县级专项经费」，用来支持县衙的支出。」
「这项经费，不占用县衙现有的户税、市税，而是从朝廷的岁入中单独划拨。各县根据实际需要，编报预算，报州府审核，转民部审批。获批后，朝廷拨款。」
「这样，县衙有了钱，能办事。朝廷控制了总额，能监督。预算制度在县级的推行，也就有了物质基础。」
他说完，看向刘简和崔瑗。
刘简沉默片刻，才开口。
「郑兄，你的想法很好。但我想问，这笔钱从哪里来？朝廷的岁入就那么多，给了县里，就得从别处砍。砍哪里？」
郑虔道。
「可以从工程里砍。」
「工程？」
「对。朝廷每年要修很多任务程，有些是必要的，有些未必。」
「比如，一些离京城很远的驿道，一年也用不了几次，修那么宽干什么？一些边州的军镇，驻兵不多，城墙修那么高干什么？」
「这些工程，可以缓一缓，或者缩小规模。」
「省下来的钱，拨给县衙。县衙用这些钱，修坊墙、挖水渠、办学堂，受益的是百姓。这不比修那些用处不大的工程强？」
刘简愣住了。
他没有想到，郑虔会提出这样的想法。
把朝廷工程的钱，拨给县衙。
这是动了「上面」的利益。
他看向崔瑗。
崔瑗也在沉思。
片刻后，崔瑗开口。
「郑兄，你的想法，理论上可行。但实际操作中，会有很多问题。」
「什么问题？」
「第一，怎么确保县衙报上来的预算，是真实的、合理的？县衙会不会虚报需求，多要钱？」
郑虔道。
「可以用审核制。州府审核，民部覆核。虚报的，砍掉。情节严重的，问责。」
崔瑗点头。
「第二，怎么确保县衙把钱花在刀刃上？会不会出现浪费、贪腐？」
郑虔道。
「可以用报帐制。钱花完后，县衙要报帐。帐目不清的，追回款项，问责官员。」
崔瑗又点头。
「第三，也是最大的问题——怎么说服朝廷，把工程的钱拨给县衙？」
「那些工程，背后都有利益。有工部的利益，有兵部的利益，有地方官员的利益。动了这些利益，阻力会很大。」
郑虔沉默。
他知道崔瑗说得对。
这个想法，最大的障碍，不是技术，不是制度，而是利益。
刘简开口了。
「郑兄，你的想法，我很佩服。至少，你是在想怎么解决问题」，而不是只抱怨问题有多难」。」
他顿了顿。
「但我也得说，你的想法，很难实现。那些工程，都是陛下关心、朝臣推动的。」
「动了它们，就是动了很多人的饭碗。太子殿下再支持，也顶不住那么多人的反对。」
郑虔苦笑。
「我知道。但我想不出别的办法。」
他看向刘简。
「刘兄，你呢？你那个申报制」，怎么解决总额失控的问题？」
刘简摇头。
「我也没想好。我只是觉得，预算制度不适合县衙。但要说用什么来代替，我确实没有成熟的方案。」
他看向崔瑗。
「崔兄，你呢？你觉得预算制度可行，但怎么适应县衙的实际？」
崔瑗沉默片刻。
「我也在想。细则第四十一条的「追加预算」，确实太慢了。」
「也许可以给县衙一定的机动额度」，比如年度预算的百分之十，用来应对突发事务。」
「超过这个额度，再走追加进程。」
「百分之十？」刘简皱眉。
「够吗？长安县缺口两千七百贯，占年度预算的百分之四十三。百分之十才六百三十贯，杯水车薪。」
崔瑗摇头。
「我说的是机动额度」，不是填补缺口」。缺口是另一回事。缺口的填补，需要从收入端想办法。那是另一个问题。」
刘简点头。
三人沉默。
明伦堂内，议论声四起。
其他学子也在讨论，分成无数个小圈子，各抒己见。
有人支持刘简的「申报制」，认为县衙不该受预算束缚。
有人支持崔瑗的「预算制调整论」，认为制度可以优化，但不能废除。
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